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欧美环评制度改革经验哪些可借鉴?

发布时间:2017-6-13 16:10:24     浏览次数:231

    美国1970年生效的《国家环境政策法》既是美国联邦首部现代环境法,也是全球第一部,开启了美国乃至全球现代环境管理制度体系的构建。美国《国家环境政策法》主要规定了联邦机构如果要开展可能显著影响环境质量的活动,需要事先进行环境影响评价,以保护自然资源和环境质量,即环境影响评价制度。

    环境影响评价制度发展至今,已经成为全球上百个国家环境管理的主要制度工具。联合国环境规划署、联合国欧洲经济委员会等国际组织也积极推行环评制度。世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构在项目融资活动中,也要求事先进行环境影响评价,以防范项目的环境风险和可能带来的投资风险。

    欧盟委员会于1985年制定了《环境影响评价指令》。最近一次修订是为了简化环评程序、控制政府决策时长、保障最短公众参与时间、提高环评报告质量、纳入新兴议题等。2001年,欧盟委员会通过了《战略环评指令》,要求各成员国对有显著环境影响的特定计划和规划进行环境影响评价。2008年,欧盟加入了联合国欧洲经济委员会牵头制定的《跨界环境影响评价公约的战略环境评价议定书》,如果议定书与《战略环评指令》不同,改为遵守议定书。

    欧盟委员会21世纪初开始全面推广政策制定时的环境影响评价,并出台相应导则。2015年,导则更新为《更好的管理》,要求欧盟委员会在制定有明显社会、经济或环境影响的法律草案、行动计划等时,要遵循导则进行经济、社会、环境和基本人权4个方面的评价。需要注意的是,《更好的管理》是欧盟委员会内部的决策程序要求,各成员国无需执行。而《环境影响评价指令》和《战略环评指令》需要各欧盟成员国将其转化为国内法并执行。此外,一些预备加入欧盟的国家也会提前实施欧盟环境指令,加快与欧盟政策一体化的过程,以期早日加入欧盟。

    我国早在1973年的第一次全国环境保护会议上就引入了环评制度,并写进了1979年的《环境保护法(试行)》。2003年,《环境影响评价法》进一步法定化了规划环评和项目环评。2014年,修订后的《环境保护法》对政策环评也做了规定。

    经过几十年的发展,我国环评制度基本形成了较为完整的制度体系,切实发挥了源头污染防控和提升决策环保水平的作用。但是,近年来受我国生态文明体制改革、政府简政放权、环境管理制度调整、信息公开和公民环境参与意识增强等因素的驱动,环评制度也面临着新一轮的优化和完善,欧美环评制度改革的经验和做法值得参考和借鉴。

    欧美环评制度改革的经验

    近年来,欧美国家政策、规划和项目环评各层次的侧重和关系已经逐步厘清。欧美国家将环评作为公众参与和决策的工具,而逐渐弱化环评的审批功能。

    欧美环评制度改革发展主要有以下几点经验:

    第一,明晰政策、规划和项目环评的层次体系。

    国际上环评一般分为战略和项目两个层次,其中项目环评开展的时间最长,体系较为完善,而战略环评开展时间较短。近年来,欧美国家逐渐将战略环评区分成政策环评和规划环评两个层次,政策、规划和项目环评各层次的侧重和关系已经逐步厘清。规划环评的对象一般含有多个具体项目,评价未来5年~10年的规划;而政策环评的对象一般不涉及具体项目,评价时间尺度更长的政策文件、区域或行业发展战略等。欧盟在制修订《环境影响评价指令》《战略环评指令》时,都需要根据《更好的管理》导则进行政策环评。政策、规划和项目环评在制度设计上就联系了起来。

     以建设一个千万吨级炼油项目为例,政策环评主要讨论的是能源政策的环境影响和合理性,也就是与其他能源替代方案对比,是否需要这个炼油项目。规划环评主要是比选项目的规模、选址和布局(包括原油码头、管道、成品油市场等的布局),选择出一个适宜的项目方案。而项目环评主要是论证生产工艺的先进性、环保措施的有效性等,对于欧美发达国家来说,也就是要论证项目的环保水平是否为国际一流。当然,政策、规划和项目3个层次有时无需绝对分割。例如,荷兰在实践中就采取灵活的方法,有时将特定政策和规划环评、规划和项目环评合并进行。

    第二,提高项目环评效率与纳入新兴议题并重。

    近年来,欧美在环评制度改革特别是在项目层次上,非常注重提高效率。例如,美国在环评制度改革中,探索制定豁免目录,将没有重大资源环境影响的项目及时列入目录,以减少不必要的环评工作,目录也会定期更新。因为美国除了联邦机构需要遵照《国家环境政策法》执行环评制度外,各州也制定了各州的环评法律法规。虽然联邦和各州的环评规定大体一致,但存在管理要求和流程不一致等问题。为此,美国联邦积极与各州协调,对比联邦和州的法律法规,已经与20个州完成了环评制度的对接与整合,解决了项目重复环评的问题。

    在提高环评制度效率、为项目环评减负的同时,欧美环评也积极纳入新兴议题,以应对新的环保形势。例如,美国近年来逐渐将气候变化、灾害、环境正义、入侵物种、生态系统服务等纳入环评导则;欧盟也开始将环境健康、气候变化、生物多样性等纳入环评。

    第三,突出环评作为公众参与工具的本义。

    环评是辅助决策的预测性工具,具有不确定性。因此,欧美国家对于环评的本质认识是将其作为公众参与和决策的工具,而逐渐弱化环评的审批功能,即弱化政府对项目环保的“背书”。例如,在战略环评中,欧盟规定了多个公众参与机会,包括战略环评和报告书形成阶段、战略决策阶段、战略实施监测阶段等,同时对公众参与的对象和方式提出了详细要求。

    除了在环评法规方面的细化外,欧美还通过法院诉讼强化其公众参与效果。例如,荷兰环境评价委员会以法院对其环评报告评估意见的支持率,作为评估质量的评价标准之一。

    第四,环评与许可证制度相互融合。

    作为固定源的环境管理制度,排污许可证逐渐在全球各国推广。因为是对同一项目的两个行政许可,欧美国家也在推动两个制度的融合,既保证制度的有效性,也减轻行政负担。

    欧美环评与许可证制度都有较好的衔接。美国《国家环境政策法》规定,联邦机构如果要开展可能显著影响环境质量的活动,需要事先进行环境影响评价,而发放排污许可证,就属于显著影响环境质量的活动,因此两者在制度上是相互连接的。需要注意的是,美国联邦环评是联邦机构的内部管理程序,评价对象是联邦活动(例如联邦资助的工程、发放排污许可证等),审批者是这个联邦机构的首长。而排污许可证的申请者是企业等排污单位,发放许可证的是环保管理部门。

    欧盟规定政府机构在评估许可证申请时,要使用环境影响评价的结果,在发放许可证中,要纳入环境影响评价中的环保措施。以荷兰为例,项目申请者一般同时报送环评报告和许可证申请材料,分别由两个组(可能是不同的环保机构)审核。两个组会相互校对,期间可能要求项目申报单位修改环评报告或许可证申请材料,直到两者都通过。在通过后,政府机构会发布类似“某项目环评通过,可以开始申请许可证”的通知,之后项目单位获得许可证并开工建设。需要注意的是,环评通过的通知并不属于行政许可,只有综合环境许可证才是申请者持有的行政许可。

    第五,强化环评制度的国际交流与合作。

    作为现今全球实施最广泛的一项环境管理工具,环评制度的国际交流与合作有助于降低各国制度差异造成的程序繁复,有助于全球一体化。欧盟28个成员国都要遵照《环境影响评价指令》和《战略环评指令》,执行项目和战略环评制度。同时,欧盟整体还加入了联合国欧洲经济委员会牵头制定的《跨国环境影响评价公约》《关于环境事务中的信息获取、决策制定中的公众参与和获取正义的公约》,两个公约目前都有40多个缔约国,包括欧盟国家和一些中东欧和中亚国家。

    欧盟和欧洲经济委员会在环评制度上基本沟通一致,而这两个不同组织的两轮驱动,有效地扩散了环评制度。欧盟有强力的执行力和资金资源,联合国欧洲经济委员会作为联合国机构,有更多的参与国家。通过两轮驱动,越来越多的国家开始执行欧盟的环评制度,使得欧盟企业到这些国家投资建设,能更容易地遵守当地的环境管理制度,提高了欧盟企业的竞争力。

    借鉴经验完善我国环评制度

    有序区分不同层次环评的功能定位,合理分解各层次环评的责任,才能疏解项目环评负担过重的问题。鉴于我国项目环境社会评价分散在各部门的现实,有序探索环评领域的扩展,积极开展试点十分必要。

    经过几十年的改革发展,我国的环评制度已经基本构建了政策、规划和项目等层次,构建了从环评、监理、验收到后评价全过程的制度体系,环评资质管理、政策环评的法定化等非常具有中国特色。随着我国全面深化改革的推进以及“一带一路”倡议的实施,中国的环评制度可借鉴欧美经验进行完善。

    一是政策环评和规划环评为项目环评减负。因为项目环评比政策环评和规划环评有更大的管理力度,造成了一些原本应在政策环评和规划环评阶段解决的问题,推迟到了项目环评阶段来分析,而实际上项目环评无法回答这些问题。因此,欧美的经验表明,有序区分不同层次环评的功能定位,合理分解各层次环评的责任,才能疏解项目环评负担过重的问题。目前我国一些地方开展了诸如“区域环评+环境标准”的尝试,是一种探索,但同时也要解决法律法规的配套问题。

    二是探索环评领域的扩展。近年来,除了大气、地表水、噪声、生态、固废等领域外,一些新议题开始逐渐被纳入环评,例如地下水。2016年的全国卫生与健康大会提出了环境健康影响评估。从欧美环评制度的发展可以看出,更多新兴议题开始纳入环评,例如气候变化、环境公平、妇女权益、社会发展等。鉴于我国项目环境社会评价分散在各部门的现实,有序探索环评领域的扩展,借鉴国际经验,积极开展试点十分必要。

    三是强化环评制度的公众参与功能。环评制度作为一种辅助决策的工具,一方面为政府审批服务,因为政府代表公众,有保护生态环境质量的责任;另一方面也要为公众服务。随着公民环境意识的增强,欧美环评制度逐渐弱化了政府环评审批为项目的“背书”,更多地考虑公众意见。因为一些项目虽然符合政府的环境审批条件,却被公众反对。公众参与也是环评制度的特色,虽然排污许可证等其他固定源环境管理制度也有公众参与,但环评公众参与的涉及面更广,参与的利益方更多,参与也更加深入。与环评制度相比,排污许可证因为是行政许可和法律文书,更加聚焦在排放标准和操作条件上,而环评报告是预测性,更应体现公众参与性。因此,虽然欧美国家也注重项目的事中事后环境监管,完善且简化了项目的全过程环境管理模式,但环评制度因其独特的功能和作用,仍在发挥不可替代的作用。

    四是开展“一带一路”环评交流与合作。“一带一路”国家总体为发展中国家,一些国家虽然建立了环评制度,但环评技术和管理能力不足,行业环评人才缺乏。一些国家尚未建立环评制度,只是通过政策文件的形式要求特定项目开展环评。而俄罗斯等前苏联国家现在执行生态鉴定制度,与国际通行的环评制度存在一定差异。我国的环评制度、管理能力和技术人才比较完善和雄厚,为我国推动开展“一带一路”沿线国家的环评交流合作提供了契机。积极开展环评制度的交流与合作,有利于减少各国环境管理制度的差异,提高“一带一路”沿线国家的投资建设便利性,助力沿线国家可持续发展。

作者单位:环境保护部环境工程评估中心

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